Ultra Petita

“ULTRA PETITA” DALAM PENGUJIAN UNDANG-UNDANG
Oleh
Miftakhul Huda, S.H.

(Praktisi Hukum di Surabaya)

PENDAHULUAN
Ultra petita dalam hukum formil mengandung pengertian penjatuhan putusan atas perkara yang tidak dituntut atau meluluskan lebih dari pada yang diminta. Ultra petita menurut I.P.M.Ranuhandoko adalah melebihi yang diminta.[1] Ultra petita sendiri banyak dipelajari di bidang hukum perdata dengan keberadaan peradilan perdata yang lebih tua berdiri sejak ditetapkan kekuasaan kehakiman di Indonesia. Di dalam perkara pengujian Undang-Undang (UU) oleh Mahkamah Konstitusi (MK) menjadi polemik dengan digunakan ultra petita dalam beberapa putusannya.

MK dilahirkan berdasarkan Pasal 24 ayat (2), Pasal 24C dan Pasal 7B Perubahan Ketiga UUD 1945 yang disahkan pada 9 November 2001. Salah satu kewenangan MK adalah mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final UU terhadap Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945).

Pengujian UU sendiri sebelumnya oleh sebagian ahli hukum tata negara masih ditentang, karena UU merupakan produk badan legislatif tertinggi, setidaknya produk 2 (dua) lembaga tinggi negara. Kalaupun bisa diuji yang berhak satu-satunya adalah Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebagai lembaga tertinggi negara. Di samping itu, penolakan mereka selalu dikaitkan ajaran trias politika dengan pemisahan kekuasaan (separation of power) yang tidak dianut, bentuk negara Indonesia kesatuan, dan anggapan produk DPR dan presiden sangat mustahil inkonstitusional.

Sebaliknya yang berpandangan progresif memandang UU, termasuk Ketetapan MPR (Tap MPR) jika bertentangan dengan UUD harus dikalahkan berdasarkan hirarki norma hukum UUD 1945 sebagai hukum tertinggi. UU dapat di ganggu-gugat karena bukan merupakan produk lembaga pemegang kedaulatan rakyat, dan hanya produk pemegang kedaulatan hukum (legal sovereignty) kedua sehingga harus tunduk dengan produk pemegang kedaulatan hukum pertama yakni UUD 1945 dan Tap MPR.

Sejak kemerdekan Indonesia UU diperlakukan “sakral”, termasuk UUD 1945 dan Tap MPR. Secara tegas UU dapat diuji berdasarkan Tap MPR No. III/MPR/2000 tentang Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan. MPR satu-satunya yang berhak menguji dengan anggapan sesuai struktur ketatanegaraan. Sehingga MPR menguji konstitusionalitas dapat dengan pembatalan (invalidation) abstrak-formal dan kekuasaan Mahkamah Agung (MA) mengadili perkara dengan pembatalan praktikal.[2] Pasal 11 ayat (3) UU No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman menambah wewenang MA menyatakan tidak berlaku peraturan di bawah UU melalui pembatalan abstrak-formal dengan permohonan langsung.

Kekuasaan MPR menguji UU meskipun dibenarkan, akan tetapi memiliki banyak kelemahan yaitu: MPR sebagai lembaga politik, alat-alat kelengkapan dan sidang-sidang MPR tidak mendukung, soal konflik norma hukum tidak layak ditetapkan konstitusionalitasnya dengan voting, masalah hukum berubah menjadi masalah politik serta MPR menguji UU pada dasarnya menguji produknya sendiri karena DPR sebagai unsur utama MPR.[3]

MPR hampir tidak pernah menguji produk DPR dan presiden, baik semenjak MPR terbentuk, maupun setelah tahun 2000 sejak ditegaskan hak mengujinya. MPR pernah melakukan pengujian berdasarkan Tap MPRS No. XIX/MPRS/1966 jo No. XXXIX/MPRS/1968 tentang peninjauan kembali produk-produk legislatif di luar MPRS yang tidak sesuai UUD 1945, akan tetapi pelaksanaan pengujian dilakukan sendiri oleh pembentuk UU, bukan oleh MPRS.[4]

Ditetapkannya lembaga tersendiri di luar MA, berdasarkan pemikiran mengatasi kelemahan-kelemahan di atas dan konsekuensi dianutnya dalam UUD 1945 pasca amandemen dengan paham pemisahan kekuasaan dengan prinsip checks and balances antarlembaga negara. Paham pemisahan kekuasaan ini berpengaruh terhadap mekanisme kelembagaan dan hubungan antarlembaga negara, termasuk penegasan sistem pemerintahan presidensial dengan penataan sistem parlem dua kamar (bicameralism), pemilihan presiden langsung termasuk soal judicial review.

Dalam menjalankan kewenangan menguji konstitusionalitas UU, MK banyak mendapat kritik mengenai substansi perkaranya dan bagaimana hukum formilnya khususnya masalah ultra petita. Pihak yang menolak ultra petita menganggap MK telah memasuki ranah legislatif, tidak sesuai asas hukum perdata yang melarang ultra petita serta ketentuan ultra petita sendiri tidak diatur dalam UUD 1945 maupun dengan UU No. 23 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi (UU MK).

Ketua MK Jimly Asshiddiqie menanggapi berbagai kritikan menegaskan putusan MK boleh saja memuat ultra petita jika pasal yang dimohonkan terkait pasal-pasal lain (jantung dari UU) dan larangan putusan mengandung ultra petita hanya berlaku di peradilan perdata. Sementara itu, Ketua Mahkamah Agung (MA) Bagir Manan membenarkan ultra petita di MK, asal saja dalam permohonan judicial review meminta keadilan (ex aequo et bono).[5]

PERTIMBANGAN HUKUM “ULTRA PETITA”
Jika kita mengkaji secara mendalam beberapa putusan yang ada, MK terhitung memutus melebihi atau di luar yang dimohonkan, yaitu sebagai berikut:
Pertama, pengujian Pasal 20 UU No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan oleh APHI, PBHI, Yayasan 324 dkk (Pemohon I), pengujian Pasal 16, Pasal 17 ayat (3) serta Pasal 68 UU No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan oleh Ir. Ahmad Daryoko, dan M. Yunan Lubis, S.H., (Pemohon II) dan Pengujian Undang-Undang No. 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, atau setidak-tidaknya Pasal 8 ayat (2) huruf f, Pasal 16 Pasal 22, dan Pasal 68 oleh Ir. Januar Muin dan Ir. David Tombeng (Pemohon III) dalam Perkara No. 001-021-022/PUU-I/2003 tanggal 15 Desember 2004.

Kedua, pengujian Pasal 2 ayat (1), Penjelasan Pasal 2 ayat (1), Pasal 3, Penjelasan Pasal 3, dan Pasal 15 (sepanjang mengenai kata “percobaan”) UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi sebagaimana telah diubah dengan UU No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas UU No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU PTPK) oleh Ir. Dawud Djatmiko dalam perkara No. 003/PUU-IV/2006 tanggal 25 Juli 2006.

Ketiga, pengujian Pasal 27, Pasal 44, Pasal 1 ayat (9) UU No. 27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (UU KKR) oleh ELSAM dkk., dalam perkara No. 006/PUU-IV/2006 tanggal 7 Desember 2006.

Keempat, pengujian Pasal 1 angka 5, Pasal 20, Pasal 21, Pasal 22 (1) huruf e dan ayat (5), Pasal 23 ayat (2), ayat (3) dan ayat (5), Pasal 24 ayat (1), Pasal 25 ayat (3) dan ayat (4) UU No. 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial (UU KY), serta Pasal 34 ayat (3) UU No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman (UU KK) sepanjang menyangkut Hakim Agung dan Hakim Mahkamah Konstitusi oleh Prof. Paulus Efendi Lotulung dkk., dalam perkara No. 005/PUU-IV/2006 tanggal 23 Agustus 2006.

Kelima, pengujian Pasal 6 dan 12 UU No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi (UU KPK) (Pemohon I), pengujian Pasal 1 ayat (3), Pasal 2, Pasal 3, Pasal 11 huruf b, Pasal 12 ayat (1) huruf a, Pasal 20 ayat (1) dan ayat (2), Pasal 40 dan Pasal 53 UU KPK (Pemohon II) dan pengujian Pasal 72 UU KPK (Pemohon III) dalam perkara No. 012-016-019/PUU-IV/2006 tanggal 19 Desember 2006.

Dari kelima putusan diatas, dapat diklasifikasikan sebagai berikut:
Pertama, MK menimbang pasal yang diuji merupakan dasar berlakunya pasal-pasal lain (jantung UU). Ketentuan lain (pasal, bagian atau seluruh pasal UU) yang bersandarkan padanya akan dinyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Tercatat dua kali MK menyatakan tidak mengikat UU secara keseluruhan yaitu UU KKR dan UU Ketenagalistrikan. Sedangkan dalam pengjian UU KY dan UU KK, hanya menyatakan tidak mengikat bagian UU sepanjang mengenai “fungsi pengawasan”, melebihi permohonan pemohon.

Kedua, dalam tuntutan pokok meminta Pasal 2 ayat (1), Penjelasan Pasal 2 ayat (1), Pasal 3, Penjelasan Pasal 3, dan Pasal 15 (sepanjang mengenai kata “percobaan”) UU No. 31 Tahun 1999 tentang PTPK sebagaimana telah diubah dengan UU No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas UU No. 31 Tahun 1999 tentang PTPK.[6] Akan tetapi kata “dapat“ dan “percobaan“ dalam pasal yang diuji, MK pada 25 Juli 2006 memutuskan Penjelasan Pasal 2 ayat (1) sepanjang frasa yang berbunyi, ”Yang dimaksud dengan ’secara melawan hukum’ dalam Pasal ini mencakup perbuatan melawan hukum dalam arti formil maupun dalam arti materiil, yakni meskipun perbuatan tersebut tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan, namun apabila perbuatan tersebut dianggap tercela karena tidak sesuai dengan rasa keadilan atau norma-norma kehidupan sosial dalam masyarakat, maka perbuatan tersebut dapat dipidana” inkonstitusional dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat di luar yang dimohonkan.

Ketiga, meskipun dalam permohonan tidak diminta, MK memutuskan menangguhkan UU tidak mempunyai kekuatan mengikat sampai 3 (tiga) tahun sejak putusan diucapkan, meskipun UU dinyatakan inkonstitusional. Sementara itu Pasal 58 UU MK menyatakan:“Undang-undang yang diuji oleh Mahkamah Konstitusi tetap berlaku, sebelum ada putusan yang menyatakan bahwa undang-undang tersebut bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”. Dengan penafsiran a contrario maka seharusnya setelah dinyatakan bertentangan, UU tidak memiliki kekuatan berlaku.

MK dalam memutuskan mengandung ultra petita di atas, beberapa putusannya menggunakan pertimbangan hukum yang pokoknya yaitu: 1) UU yang diminta diuji merupakan “jantung” UU sehingga seluruh pasal tidak dapat dilaksanakan; 2) praktik ultra petita oleh MK lazim di negara-negara lain; 3) perkembangan yurisprudensi pengadilan perdata ultra petita diijinkan; 4) pengujian UU menyangkut kepentingan umum akibat hukumnya bersifat erga omnes, berbeda dengan hukum perdata (privat); 5) kebutuhan kemasyarakatan menuntut ultra petita tidak berlaku mutlak; 6) jika kepentingan umum menghendaki hakim tidak boleh terpaku pada permohonan (petitum); 7) permohonan keadilan (ex aequo et bono) dianggap secara hukum diajukan pula dan mengabulkan hal yang tidak diminta.

Permasalahannya apakah ultra petita dalam perkara pengujian konstitusional yang dilakukan MK dibenarkan berdasarkan sistem UUD 1945? Menjawab permasalahan tersebut digunakan pendekatan hukum tata negara dengan mengulas bagaimana kedudukan MK dalam struktur ketatanegaraan dan hubungannya dengan lembaga konstitusional lain, bagaimana tugas hakim dalam penemuan hukum, perbedaan tugas hakim konstitusi dengan legislator serta perbedaan dengan hakim lainnya, serta sifat hukum publik hukum acara pengujian, apa akibat hukum putusan MK kaitannya ultra petita dan batas-batas kekuasaan MK.

KEDUDUKAN MK DALAM STRUKTUR KETATANEGARAAN
MK merupakan pelaku kekuasaan kehakiman yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan disamping MA dan peradilan di bawahnya (Pasal 24 ayat (1) dan (2) Perubahan Ketiga). MK dibentuk untuk menjamin konstitusi sebagai hukum tertinggi dapat ditegakkan, sehingga MK terkenal disebut the guardian of the constitution. Produk legislatif seburuk apapun sebelumnya tetap berlaku tanpa sama sekali terdapat lembaga yang bisa mengoreksi kecuali kesadaran pembentuknya sendiri yang merevisi atau mencabutnya.

Pemikiran sebelumnya hanya MPR yang berhak menguji UU disebabkan berlaku supremasi parlemen. Problemnya sebagaimana praktik ketatanegaraan MPR tidak pernah melaksanakannya, walaupun UU jelas-jelas dan terang benderang melawan konstitusi. Dalam konstitusi yang pernah berlaku selama ini menempatkan UU tidak dapat di ganggu gugat sebagaimana dalam Konstitusi RIS 1949 hanya UU negara bagian yang dapat diuji (Pasal 156). Begitu juga berdasarkan UUDS 1950 pembentuk UU adalah pelaksana kedaulatan rakyat yakni pemerintah dan DPR.[7]

Dalam menjalankan empat kewenangannya termasuk menguji UU terhadap UUD, MK melakukan penafsiran terhadap konstitusi, sebagai satu satunya lembaga tertinggi menafsirkan konstitusi, sehingga MK biasa disebut the Sole Interpreter of the Constitution. Sebagai penafsir tunggal konstitusi banyak hal dalam mengadili menimbulkan akibat terhadap kekuasaan lain dalam kedudukan berhadap-hadapan, terutama terhadap lembaga legislatif di mana produknya di-review.

Apakah dengan demikian kedudukan MK lebih tinggi dari pada pembentuk UU? Pasca Perubahan UUD 1945 tidak ada lembaga tertinggi diatas lembaga lainnya sebagaimana dahulu MPR membawahkan lembaga tinggi negara lainnya. Sistem UUD 1945 pra-amandemen menganut pembagian kekuasaan (division of power) di mana kekuasaan yang dipegang oleh pelaksana kedaulatan rakyat (MPR) dibagikan kepada lembaga tinggi negara yakni presiden, DPR, DPA, BPK dan Mahkamah Agung (MA). Pasca amandemen pada dasarnya menganut pemisahan kekuasaan secara horisontal dimana kekuasaan yang satu tidak membawahkan kekuasaan lainnya. Kekuasaan satu mengimbangi kekuasaan lainnya dengan kewenangan masing-masing sesuai sistem UUD 1945.

MK DAN PENEMUAN HUKUM
Kelaziman dalam teori, badan legislatif tugasnya menciptakan hukum, sedangkan pengadilan menjalankan hukum dan kadang-kadang menemukan hukum yang sebenarnya pemisahan tidak mutlak benar.[8] Akan tetapi sebagaimana Wirjono semua doktrin menunjukkan relativitasnya. Begitu juga berdasarkan UUD, di samping MK menjalankan kewenangan konstitusional (asli) termasuk pengujian UU, di sisi lain berdasarkan UU MK diberikan kewenangan membentuk hukum dalam Peraturan Mahkamah Konstititusi (PMK) dan kewenangan administratif sebagaimana kekuasaan MA.

Ultra petita menjadi kontroversial di masyarakat disebabkan dalam ketentuan peraturan sendiri tidak ditentukan. Pendapat menentang karena belum ditegaskan dalam UU, menurut Moh. Mahfud MD yang menyatakan: “Sebenarnya kedua pihak yang berhadapan dalam kontroversi itu hanya mendasarkan pandangan dan argumennya menurut logika pilihannya sendiri, bukan menurut UU. UU tentang MK sama sekali tidak menyebutkan apakah putusan ultra petita itu dibolehkan atau tidak.” Dan pada bagian lain menyebutkan: “Dalam hukum, banyak segi yang tidak menyekat secara mutlaq berlakunya sesuatu hanya dalam satu bidang hukum tertentu. Bisa saja, apa yang berlaku dalam satu bidang hukum diberlakukan juga dalam bidang hukum lain asal diatur dalam UU.”[9]

Advokat Adnan Buyung Nasution tidak kalah memprotes, yaitu: “Arah kedua tentang berbagai keputusan MK yang ultra petita dan extra kontroversial menjadi pertanyaan siapa yang berhak melakukan koreksi terhadap putusan MK yang begitu arogan dan ambisius, melanggar doktrin dan tradisi hukum bahwa pengadilan di manapun dalam sistem negara hukum yang demokratis adalah tabu memberikan keputusan yang melebihi apa yang diminta ataupun dituntut, kecuali ada dasar-dasar hukum, moral, dan etika seperti dilakukan Prof. Asikin Kusumahatmadja...”.[10]

UUD 1945 sendiri beserta amandemen hanya mengatur ketentuan pokok yakni kedudukan dan kewenangannya, sedangkan mengenai hukum acara serta ketentuan lainnya tentang MK didelegasikan kepada UU. Hukum acara yang diatur dalam UU No. 24/2003 hanya memuat ketentuan umum beracara dan aturan khusus sesuai karakter masing-masing perkara. Ultra petita tidak digariskan boleh tidaknya dalam UU, namun ketentuan Pasal 86 UU MK memberi ruang bagi MK untuk mengatur lebih lanjut hal-hal yang diperlukan bagi kelancaran tugas dan wewenangnya.

Peraturan MK No. 06/PMK/2005 tentang Pedoman Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-Undang secara expressis verbis tidak menentukan soal ultra ultra petita. Ketentuan larangan memutus melebihi apa yang dituntut (petitum) hanya dapat ditemukan dalam Pasal 178 ayat (2) dan (3) Het Herziene Indonesisch Reglement (HIR) serta padanannya dalam Pasal 189 ayat (2) dan (3) RBg, yang merupakan hukum acara di pengadilan perdata di Indonesia. Persolannya apakah HIR berlaku bagi MK sebagai hukum acaranya?

Sesuai uraian kedudukan MK di atas sebagai penafsir tunggal dalam kekuasaan mengadili. Perbedaan MK dengan MA dalam pengujian konstitusional (constitutional review) batu ujinya adalah UUD (Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 Perubahan Ketiga dan Pasal 45 ayat (1) UU MK).[11] Sedangkan MA dalam pengujian peraturan di bawah UU batu ujinya adalah UU (Pasal 24A ayat (1) UUD 1945 Perubahan Ketiga). Perbedaan batu uji dalam mengadili sehingga MA disebut the guardian of the law, serta pengujiannya terbatas legalitas peraturan (judicial review of legality of regulation).

Dengan demikian pendapat yang menyatakan MK tunduk kepada HIR justru merendahkan kedudukan MK yang di jamin konstitusi fungsinya menguji konstitusionalitas UU berdasarkan hukum acaranya sendiri. Terlebih lagi HIR, adalah produk kolonial sebagai hukum acara perdata di pengadilan yang berbeda. Lagipula MA ditegaskan kewenangannya hanya menguji peraturan di bawah UU, praktiknya dengan dasar urgensi dan kebutuhan yang mendesak dalam mengadili “menyingkirkan” atau “mengesampingkan” terhadap ketentuan perundangan-undangan dalam bentuk wet baik ketentuan BW maupun HIR.[12]

MK harus dipahami bukan sebagaimana peradilan khusus pada umumnya di lingkungan peradilan umum yang tunduk pada ketentuan tersendiri. Akan tetapi MK sejajar dengan MA sebagai pelaku kekuasaan kehakiman yang merdeka. Di lingkungan peradilan umum dengan peradilan perdata dan peradilan pidana saja perbedaannya banyak yaitu mengenai pelaksanaan, penuntutan, alat-alat bukti, penarikan kembali perkara, kedudukan para pihak, dasar keputusan hakim, macam-macam hukuman dan lain sebagainya. Perbedaan asas-asas hukum dan karakter mempengaruhi bagaimana cara-cara mempertahankan hukumnya. Begitu juga MK menggunakan asas hukum acara lain dibenarkan sepanjang dibenarkan hukum dan sesuai fungsi pengujian itu sendiri sebagaimana pembahasan di bawah nanti membedakan sifat hukum, asas-asas dan karakter tersendiri.

Pasal 16 UU No. 4 Tahun 2004 menentukan semua pengadilan termasuk MK di larang menolak perkara karena hukumnya tidak ada atau kurang jelas, melainkan hakim wajib memeriksa dan mengadilinya. Seperti ketentuan sebelumnya, bahkan Pasal 22 Algemene Bepalingen van Wetgeving voor Indonesia (AB) yang copy Pasal 13 AB Belanda, seorang hakim yang menolak melakukan pengadilan dengan dalih tidak ada undang-undang, undang-undang tak jelas atau tak lengkap, dapat dituntut karena keengganan mengadili. Pada dasarnya asas ini timbul karena anggapan UU pasti lengkap dan jelas yang pasti tidak terjadi.

Dengan demikian hakim di larang menolak perkara. Hakim diwajibkan menggali, mengikuti, dan memahami nilai-nilai hukum dan rasa keadilan yang hidup dalam masyarakat (Pasal 28 UU No. 4 Tahun 2004). Mengadili menurut hukum sesuai negara hukum, bukan hanya peraturan tertulis akan tetapi hukum tidak tertulis. Artinya hakim tidak hanya “corong UU”, kalaupun sebagai mulut UU karena kebebasannya menemukan hukum (rechtsvinding) yang dianggap adil. Dalam tugas penerapan hukum, hakim harus menemukan hukum, jika tidak menemukan dari hukum tertulis harus mencari dari hukum tidak tertulis dari nilai-nilai hukum dan rasa keadilan yang hidup di masyarakat. Dalam rangka penemuan hukum oleh hakim termasuk hakim konstitusi adalah subyek penemuan hukum yang utama.

HAKIM KONSTITUSI DAN LEGISLATOR
Apakah ultra petita di MK telah memasuki ranah kekuasaan legislatif? Jawabannya tentu tidak, sebagaimana terurai di atas. Sangat tidak beralasan pihak-pihak yang mempersoalkan kekuasaan MK telah memasuki kekuasaan lain, sepanjang langkah MK masih sesuai UUD patut dibenarkan. Kekuasaan MK untuk mengatur (rule making) yang menyangkut hukum acara dan sebagainya, artinya MK produknya bukan hanya “vonis”, akan tetapi kekuasaan lain sepanjang dalam batas-batas tidak berlawanan dengan UUD 1945. Ajaran trias politika dengan pemisahan tegas tidak sepenuhnya sesuai dalam praktik termasuk Amerika Serikat sendiri.

Benar hanya Amerika Serikat pemisahan kekuasaan dalam arti materiil paling banyak dianut dalam teori dan praktik dibandingkan Konstitusi Inggris dan Uni Soviet dengan menggunakan teori Prof. Jennings.[13] Sebagaimana Inggris dan Amerika Serikat tidak dapat menyatakan pengaruhnya yang langsung terhadap kekuasaan legislatif. Artinya hubungan kekuasaannya sebatas fungsinya. Justru pemisahan kekuasaan dengan prinsip checks and balances menghendaki saling mengoreksi. Semuanya harus dikembalikan kepada UUD bagaimana mengatur tiga kekuasaan utama yakni kekuasaan kehakiman, legislatif dan eksekutif. Sebagaimana fungsi menguji tidak harus dipahami sebagai bentuk campur tangan atau intervensi kekuasaan pengadilan kepada kekuasaan lainnya.

Yang harus dipikirkan apakah MK harus bertindak aktif untuk menjaga putusannya. Sebab kasus Putusan MK tanggal 21 Desember 2004 mengenai UU No. 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi (Migas) menjadi bahan pertanyaan kepada Presiden Yudhoyono atas kebijakannya menaikkan BBM lewat Perpres No. 55 Tahun 2005. Apakah ini bentuk mencampuri ranah eksekutif? Begitu juga kaitannya dengan pertimbangan/rekomendasi yang meminta ini dan itu terhadap kekuasaan lain? Pertimbangan yang menunda kekuatan berlakunya ketentuan Pasal UU KPK di luar apa yang diminta apakah termasuk intervensi legislatif?

Memang pengujian UU berpengaruh terhadap proses politik. Jauh hari Oemar Seno Adji mengkhawatirkan akan terjadi friksi-friksi politik, digambarkannya pengalaman di Amerika Serikat menjadikan MA sebagai the supreme court becomes a super legislative, yang berarti membuat peraturan (jurisprudentiele wetgeving). Akan tetapi menurut Levy kritik terhadap praktik judicial review bukan karena peranan politiknya, akan tetapi lebih kepada ungkapan berlebihan terhadap judicial supremacy atau government by judiciary. Menurutnya judicial review tidak akan membuat MA aktif membuat peraturan, karena putusan MA juga tergantung dari dua kekuasaan tersebut, kata akhir tetap di tangan mereka.[14]

Sepanjang MK membuat aturan yang didelegasikan oleh UU dapat dipertanggungjawabkan sebagai kewenangan asli dari UU. Pertimbangan hukum yang meminta legislatif agar menyesuaikan program legislasinya masih dalam batas-batas kontrol agar tidak terjadi lagi UU yang dinyatakan tidak mengikat. Kaitannya dengan putusan ultra petita di mana MK meminta untuk membentuk UU Pengadilan Tipikor kepada legislator dengan menunda kekuatan berlakunya pada dasarnya MK telah mengesampingkan ketentuan Pasal 58 UU MK sendiri, walaupun tidak secara tegas menyatakannya. Karena berdasarkan Pasal 58 UU MK dengan dinyatakan bertentangan, maka UU tidak memiliki kekuatan hukum berlaku. Sebaliknya sebelum dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945, maka UU yang diuji tetap berlaku.

Dengan fungsi MK membuat peraturan (rule making) dalam produk PMK serta mengatur administrasi peradilannya sendiri pada dasarnya tidak membuatnya menjadi legislator dengan UU yang berlaku umum. Tidak ada pengurangan dan penggantian kekuasaan DPR dan presiden dalam membentuk UU yang berlaku umum di masyarakat. Justru MK diberi kewenangan asli dari UUD 1945 menyatakan UU yang inkonstitusional tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Dalam kekuasaan mengadili (judicial), tugas hakim konstitusi tidak mengadili menurut undang-undang sebagaimana ketentuan kolonial Pasal 20 AB, akan tetapi mengadili menurut hukum dan MK merupakan satu-satunya yang berhak menafsirkan konstitusi dalam menguji UU.

Penting penulis kutip sebagaimana Wirjono Prodjodikoro menyatakan kaitannya batas kekuasaan yudisial dan legislatif: “Putusan-putusan Hakim oleh Allen digambarkan pula sebagai tindakan yang pada hakekatnya bersifat positif, oleh karena menunjukkan suatu peraturan hukum tak tertulis, sedang pekerjaan pembentuk undang-undang (legislation) digambarkan sebagai tindakan yang pada hakekatnya bersifat negatif, yaitu menjadikan atau hanya mengubah peraturan tertentu dari Hukum tak-tertulis yang berlaku”.[15]

HAKIM KONSTITUSI DAN HAKIM LAINNYA
Ada perbedaan yang mendasar mengenai tugas hakim konstitusi dan hakim lainnya di lingkungan MA dan peradilan di bawahnya, meskipun tugas pokoknya sama-sama mengadili menurut hukum dengan tidak membeda-bedakan orang (Pasal 5 ayat (1) UU No. 4 tentang Kekuasaan Kehakiman).

Dalam perkara perdata, pidana atau administrasi negara yang pertama-tama dilakukan hakim harus mengkonstatir kebenaran peristiwa yang diperselisihkan. Memastikan kebenaran peristiwa harus menggunakan sarana dan alat-alat yang ada melalui pembuktian di persidangan. Sehingga pemeriksaan pengadilan tingkat pertama hal ini yang harus dilakukan. Pengetahuan hukum pembuktian sangat penting untuk memastikan kebenaran peristiwa yang diajukan.

Lantas hakim mengkualifikasi peristiwa yang berarti menilai peristiwa yang benar-benar terjadi untuk menemukan hukumnya. Untuk menemukan hukum sering hakim menerapkan hukum yang ada. Dan tahap inilah bisa peraturan tidak jelas dan tegas, ada pertentangan hukum bahkan tidak ada peraturan untuk menilai peristiwa yang konstatir. Baru setelah dua tahapan ini hakim mengkonstituir atau memberikan konstitusinya. Ini artinya hakim menetapkan hukumnya atas perkara untuk keadilan. Hakim dalam mengadili suatu perkara, maka telah menentukan hukumnya in concreto bagi peristiwa tersebut.

Dalam perkara pengujian formil UU (pembentukan UU tidak memenuhi ketentuan berdasarkan UUD 1945) hampir sama seperti hakim di lingkungan MA dan peradilan di bawahnya dengan langkah-langkah di atas. Akan tetapi pengujian materiil (materi muatan dalam ayat, pasal, dan/ atau bagian UU dianggap bertentangan dengan UUD 1945) adalah mengadili pokok persoalan apakah benar terdapat konflik norma hukum dan hakim konstitusi bertugas menyelesaikan konflik norma hukum tersebut.

Pokok permohonan pengujian materiil UU justru materi muatan dalam ayat, pasal, dan/ atau bagian UU yang dianggap bertentangan dengan UUD di samping sebelumnya pemohon menguraikan kompetensi MK dan kedudukan hukum pemohon (legal standing). Untuk memudahkan tugas hakim dalam pemeriksaan pokok perkara kejelasan dan kelengkapan harus sudah selesai pada pemeriksaan pendahuluan dengan nasihat panel hakim (sekurang-kurangnya tiga hakim).

Dalam pemeriksaan perkara di persidangan di MK menurut penulis tugas hakim pertama-tama adalah memastikan hal-hal pokok yang diminta untuk diputus, baik berdasarkan dasar atau alasan-alasan permohonan maupun materi muatan yang dimohonkan diuji. Karena bisa terjadi pokok tuntutan (petitum) dengan dasar permohonan (posita) tidak berkesesuaian seperti terjadi dalam kasus pengujian UU No. 31 Tahun 1999 tentang PTPK sebagaimana telah diubah dengan UU No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Atas UU No. 31 Tahun 1999 tentang PTPK. Sebuah gugatan harus jelas dan lengkap baik dasar gugatannya maupun pokok tuntutannya (petitum) sebelum diajukan karena jika saling bertentangan atau menyimpang sebagian atau seluruhnya, seharusnya dinyatakan tidak diterima.

Setelah melalui tahapan itu, kebenaran dasar permohonan harus ditentukan melalui proses pembuktian beradasarkan alat-alat bukti. Saat menilai norma-norma berdasarkan alat-alat bukti yang diajukan para pihak atau oleh MK, maka hakim konstitusi menerapkan hukum dengan menemukan hukum baik berdasarkan sumber hukum formal maupun non-formal dengan metode interpretasi dan kemudian menerapkan kaidah yang ditemukan dan ditafsirkan kepada perkara yang akan diputus.

Penyelesaian konflik norma hukum dengan pembatalan (invalidation), sesuai tahapan-tahapan analisis hukum menurut Philipus Mandiri Hadjon dan Tatiek Sri Djatmiati,[16] tahapan yang terpenting bagi hakim konstitusi menurut penulis adalah penemuan hukum dan penerapan hukum. Dalam penemuan hukum yaitu langkah pertama penelusuran peraturan perundang-undangan dan langkah kedua mengidentifikasi norma serta langkah ketiga memahami konsep norma (conceptual approach) dengan teknik interpretasi dan konstruksi hukum. Setelah menemukan norma konkrit baru langkah penerapan hukum dilakukan.

Doktrin pembuktian dalam peradilan perdata jelas tidak berlaku. Sebagaimana terurai di atas, hakim konstitusi dalam memeriksa substansi permohonan menyangkut pemeriksaan norma hukum yang yang abstrak dan umum. Sehingga maksud dan tujuan dibentuknya UU dengan penafsiran teleologis sangat penting dan keterangan pembentuk UU diperlukan dalam pemeriksaan. Yang pasti dalam rangka penafsiran konstitusi tidak boleh membuat konstitusi baru sebagaimana yang dilakukan MPR dengan Tap MPR. Penggunaan interpretasi harus cermat dan tidak boleh berubah-ubah dengan menggali original intent dari UUD 1945 untuk menguji sah berlakunya UU.

Kaitannya dengan ultra petita, tugas hakim MK sangat berbeda dengan hakim lainnya meskipun sama-sama menerapkan hukum dengan metode interpretasi. Yang dilakukan MK menemukan adanya pertentangan hukum atau tidak baik melalui penafsiran objek yang diuji (UU) dengan dasar pengujian UUD 1945 dengan memahami konsepnya. Untuk memahami norma hukum baik dalam satu ayat, pasal, dan/atau bagian UU tidak dapat dilepaskan dari kesatuan sistem hukum khususnya materi hukum yang sama atau saling terkait. Sehingga jika hakim hanya terpaku kepada petitum justru menjauhkan MK dari putusan yang sesuai UUD 1945. Karena tujuan pengujian konstitusionalitas sebagaimana merurut Usep Ranawijaya menjaga kesatuan sistem tata hukum dalam negara.[17] Jika ultra petita di larang di MK, justru bukan kesatuan yang terjadi akan tetapi kekacauan sistem hukum keseluruhan yang akibatnya ketidakpastian hukum.


SIFAT HUKUM PUBLIK HUKUM ACARA PENGUJIAN UU
Hakim menguji konstitusionalitas UU jelas bersifat hukum publik. Meskipun objek pengujiannya hukum perdata yaitu peraturan-peraturan hukum yang objeknya kepentingan-kepentingan khusus dan soal akan dipertahankan atau tidak diserahkan kepada yang berkepentingan. Misalkan pengujian UU Perkawinan jika terdapat konflik norma dan dimintakan pengujian kepada MK, mengenai subtansi putusannya harus mempertimbangkan UU Perkawinan yang bersifat hukum perdata. Akan tetapi bagaimana hakim MK harus menjalankan dan menegakkan pengujian adalah bersifat hukum publik.

L.J. van Apeldoorn menyatakan sikap hakim perdata “tidak berbuat apa-apa” disebabkan karena: Pertama, inisiatif untuk mengadakan acara perdata adalah perorarangan, tidak hakim atau badan pemerintah lain. Kedua, para pihak mempunyai kuasa untuk menghentikan acara yang telah dimulainya, sebelum hakim memberikan keputusan (Pasal 227 B.Rv). Ketiga, luas dari pertikaian yang diajukan pada pertimbangan hakim tergantung pada pihak-pihak. Hakim hanya menimbang hal-hal yang diajukan para pihak dan tuntutan hukum yang didasarkan kepadanya (iudex non ultra petita atau ultra petita non cognoscitur). Ia hanya menentukan, adakah hal-hal yang diajukan dan dibuktikan oleh para pihak itu dapat membenarkan tuntutan hukum mereka. Ia tidak boleh menambah sendiri hal-hal yang lain, dan tidak boleh memberikan lebih dari yang diminta. Keempat, jika salah satu pihak membenarkan pihak lain, hakim tidak perlu membuktikannya lagi. Kelima, hakim perdata tidak boleh melakukan pemeriksaan atas kebenaran sumpah decisoir yang dilakukan. Hakim harus menerima kebenaran formil, sedangkan hakim pidana mencari kebenaran materiil.[18]

Asas hakim di atas atau istilah Sudikno Mertokusumo “hakim pasif” mengandung konsekuensi asas beracara lainnya. Asas ini harus dipisahkan dengan kewajiban hakim aktif sesuai UU. Arti hakim tidak berbuat apa-apa harus diartikan ruang lingkup atau luas pokok sengketa yang diajukan kepada hakim untuk diperiksa pada asasanya ditentukan oleh para pihak yang berperkara bukan oleh hakim. Hakim wajib mengadili seluruh gugatan dan di larang menjatuhkan putusan perkara yang tidak dituntut atau mengabulkan lebih dari pada yang dituntut (Pasal 178 ayat (2) dan ayat (3) HIR, Pala 189 ayat (2) dan ayat (3) RBg).

Pengujian UU dapat berlangsung jika ada permohonan sebagaimana dalam hukum acara perdata berlaku hakim bersifat menunggu datangnya tuntutan hak yang diajukan kepadanya: iudex ne procedat ex officio (lihat Pasal 118 HIR, 142 Rbg). Sekali perkara diajukan hakim tidak boleh menolaknya karena tidak ada hukumnya. Larangan hakim menolak perkara dengan anggapan hakim tahu hukumnya (ius curia novit).[19]

Artinya sifat hukum privat lebih menonjol dari pada hukum publik di peradilan perdata. Sedangkan perkara pengujian konstitusional, mekanisme untuk menjawab apakah hakim harus menerapkan UU walaupun menurut anggapannya bertentangan atau berlawanan dengan UUD lebih bersifat hukum publik. Sehingga pengujian konstitusional hal yang tidak terhindarkan, sehingga fungsi pengujian yang dibayangkan menurut Hans Kelsen, MK sebagai a negative legislator berlaku di Indonesia.[20]

Dengan sifat hukum publik hukum acara pengujian UU maka yang dilindungi tidak hanya pihak-pihak yang berperkara, akan tetapi tidak kalah penting di luar para pihak, yaitu seluruh rakyat Indonesia. Artinya lebih luas dari yang dilindungai hukum acara pidana maupun administrasi negara. Karena pentingnya UU yang menjadi objek perkara, tidak hanya ditetapkan presiden tetapi memerlukan persetujuan perwakilan rakyat. UU sendiri berlaku terus menerus sebelum dicabut oleh pembentuknya sendiri atau oleh MK.

Hak perseorangan dalam hukum perdata sangat dilindungi, sampai-sampai putusan pengadilan yang inkracht mengandung ultra petita dapat dibatalkan MA dengan upaya peninjauan kembali (Pasal 67 dan Pasal 74 ayat (1) UU MA). Upaya hukum kasasi juga memungkinkan dapat menjadi alasan untuk membatalkan putusan atau penetapan pengadilan-pengadilan dari semua lingkungan peradilan dengan alasan “salah menerapkan atau melanggar hukum yang berlaku” (Pasal 30 UU MA).

Menurut penulis perbedaan hukum acara perdata dengan pengujian sangat mendasar. Asas-asas hukum acara lain dapat digunakan di MK sepanjang sesuai dengan hukum pengujian UU menurut sistem UUD 1945. Anggapan dalam hukum acara perdata di larang selama ini sebenarnya tidak sepenuhnya benar, karena dalam praktik pengadilan (jurisprudensi MA) larangan hakim memutuskan melebihi yang diminta mengalami pergeseran mengarah kepada diijinkan dengan tetap menggunakan pertimbangan yang dapat dipertanggungjawabkan.

Pertimbangan hukum MA memutus mengandung ultra petita dengan alasan-alasan sebagai berikut: Pertama, adanya hubungan yang erat satu sama lainnya. Kedua, hakim dalam menjalankan tugasnya agar aktif dan berusaha memberikan putusan yang menyelesaikan perkara. Ketiga, dibenarkan melebihi putusan asalkan masih sesuai dengan kejadian materiil yang diijinkan atau sesuai posita (putusan MARI No. 556K/Sip/1971; putusan MARI No. 425.K/Sip/1975). Keempat, mengenai ganti rugi hakim berwenang untuk menetapkan berapa sepantasnya jumlah yang harus dibayar, meskipun penggugat mutlak menuntut sejumlah itu. Kelima, putusan berdasarkan petitum subsidair meminta keadilan hingga tidak terikat dengan petitum primair dibenarkan karena lebih diperoleh putusan yang lebih mendekati rasa keadilan asalkan dalam kerangka yang serasi dengan inti petitum primair (putusan MARI No. 140.K/Sip/1971).[21]

Pandangan umum masih menganggap larangan ultra petita karena memang perkara perdata kepentingan para pihak yang menentukan arah pemeriksaan hakim. Banyak segi bidang lain yang bisa dan tidak bisa diterapkan di MK. Sehingga perkara pengujian UU tidak bersifat contentious berkenaan dengan pihak-pihak yang bersengketa sebagaimana peradilan perdata, menyangkut kepentingan publik sehingga tidak sepantasnya disamakan hukum acara pengadilan lain dengan asas dan karakternya sendiri.

Praktik pengujian satu pasal tidak dapat dilepaskan dari pasal lain sebagai suatu kesatuan sistem UU. Apalagi pasal yang dimohonkan merupakan paradigma, asas dan dasar bagi berlakunya pasal lain dalam UU secara keseluruhan. Sehingga hakim bersifat aktif tidak terhindarkan dan tidak menggantungkan dari para pihak. Jika hakim konstitusi menguji sebatas yang dimohonkan, maka fungsi MK sebagai penafsir konstitusi tidak berjalan dan justru banyak terjadi kekacauan hukum di masyarakat, apalagi pengujian pasal soal eksistensi lembaga negara. Mengadili satu pasal tidak dapat dipahami dengan menutup mata pasal lain dalam satu kesatuan. Menguji secara keseluruhan untuk menemukan konsepnya adalah suatu hal yang justru harus dilakukan.

Kritik para pihak bahwa putusan MK menyalahi doktrin larangan ultra petita semata-mata pengaruh khasanah bidang hukum perdata dan pidana yang mengakar kuat di kalangan hukum. MK sebagai lembaga baru hampir belum dikenal di masyarakat kedudukannya dalam struktur ketatanegaraan serta akibat hukum dari putusannya bagi kepentingan publik. Tidak salah untuk membedakan hakim konstitusi dan hakim lainnya, Jimly Asshiddiqie menyatakan MK mengadili dalam rangka policy making, kalau ada policy making yang dituangkan dalam UU inkonstitusional, maka wajib dibatalkan. Hal ini membedakan dengan MA dan peradilan di bawahnya mengadili masalah hukum yang timbul dalam rangka melaksanakan kebijakan (policy executing).[22]

AKIBAT HUKUM PUTUSAN INKONSTITUSIONAL
Pasal 47 UU MK menyebutkan: ”Putusan Mahkamah Konstitusi memperoleh kekuatan hukum tetap sejak selesai diucapkan dalam sidang pleno terbuka untuk umum” dan Pasal 58 UU MK: “Undang-undang yang diuji oleh Mahkamah Konstitusi tetap berlaku, sebelum ada putusan yang menyatakan bahwa undang-undang tersebut bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945” sehingga selama belum diucapkan dalam sidang pleno, UU masih memiliki kekuatan berlaku.

Sifat hukum publik hukum acara pengujian UU yang dilakukan MK berakibat hukum putusan MK berbeda dengan hukum acara perdata atau hukum acara lain. Perbedaan prinsip akibat pengujian UU sebagai berikut: Pertama, akibat hukum pengujian bersifat erga omnes, oleh karena dasar hukum acara pengujian UU adalah menyangkut kepentingan umum. Berbeda dengan putusan pengadilan hanya mengikat para pihak, dan tidak mengikat pihak ketiga (Pasal ps. 1917 BW). Model pengujian konstitusional ala Austria (continental model) segala putusan MK berkekuatan erga omnes yang bersifat mutlak berdasarkan prinsip kewenanangan mutlak yang diberikan kepadanya oleh UUD (the absolute authority of the institution).[23]

Putusan MK model Austria berlaku untuk pihak lain di luar berperkara yang berkedudukan sama di masa akan datang (similarly situated in the future), dan UU yang inkonstitusional tidak berlaku untuk semua orang, dan peraturan yang lama berlaku kembali kecuali diputuskan lain oleh MK. Sistem ini diterapkan juga oleh Itali, Jerman dan sejumlah negara lainnya.[24]

Di inggris sekalipun yang tidak mengenal judicial review, pernah upaya preventif dilakukan secara terpusat oleh MA melalui fungsi konsultasi atas permintaan parlemen atau pihak-pihak yang memerlukan (preventive a priori review) juga bersifat mutlaq sebagai suatu orga omnes.[25] Putusan MA meskipun hanya mengikat para pihak dalam perkara, akan tetapi oleh karena prinsip stare decisis putusan judicial review mengikat pula semua pengadilan di bawahnya (binding authority). Sehingga dengan prinsip ini pada dasarnya putusan di perluas jangkauan mengikatnya tidak hanya yang berperkara.[26]

Kedua, putusan MK memiliki kekuatan berlaku ke depan sejak diucapkan (prospective) dan tidak berlaku surut ke belakang (retroactive). Hampir semua bidang hukum menganggap putusan pengadilan berlaku ke depan termasuk di MK dalam pengaturan maupun praktik yang dilaksanakannya. Akan tetapi di negara-negara lain tidak sebagaimana yang berlaku sekarang di Indonesia.

Di negara-negara lain, Austria, Konstitusi Turki tahun 1961, Konstitusi Yugoslavia tahun 1963, serta MK Jerman dan Itali berkuasa memutuskan berlaku surut untuk waktu tertentu. Bahkan, di Pengadilan Konstitusi federal Yugoslavia, di samping berlaku surut, UU yang dinyatakan inkonstitusional dianggap tidak mempunyai kekuatan hukum lagi apabila tidak ada tindakan parlemen dalam waktu yang ditentukan yaitu 6 (enam) bulan untuk menyesuaikan UU negara bagian dengan Konstitusi Fedaral.[27]

Model Yugoslavia ini sebagaimana dipraktikkan MK-RI dalam membuat keputusan menangguhkan UU tidak mempunyai kekuatan mengikatnya sampai 3 (tiga) tahun sejak putusan diucapkan, walaupun UU ditetapkan inkonstitusional. Walapun putusan tidak berlaku surut (retroactive), akan tetapi praktik MK menangguhkan berlakunya UU belum dikenal dalam peraturan yang berlaku. Terlepas dari dibenarkan atau tidak, MK telah memutuskan permohonan pengujian lebih dari pada yang dimohonkan.

Ketiga, terikatnya semua orang terhadap putusan MK sebagaimana ketentuan hukum acara perdata mengandung arti positif dan negatif. Mengandung arti positif berarti semua orang harus menganggap putusan tersebut benar (res judicata pro veritate habetur). Dalam arti negatif dari pada kekuatan mengikat ialah hakim tidak boleh memutus perkara yang pernah diputus sebelumnya mengenai perkara yang sama. Ulangan dari tindakan itu tidak akan mempunyai kekuatan hukum; Nebis in idem (Pasal 134 Rv). Asas ini juga berlaku sebegaimana Pasal 60 UU MK yang menyatakan: “Terhadap materi muatan ayat, pasal, dan/ atau bagian dalam undang-undang yang telah diuji, tidak dapat dimohonkan pengujian kembali”.

Akan tetapi Pasal 42 ayat (2) PMK menentukan pengecualian Pasal 60 UU MK di atas yaitu: “Terlepas dari ketentuan ayat (1) di atas, permohonan pengujian UU terhadap muatan ayat, pasal, dan/ atau bagian yang sama dengan perkara yang pernah diputus oleh Mahkamah dapat dimohonkan pengujian kembali dengan syarat-syarat konstitusionalitas yang menjadi alasan permohonan yang bersangkutan berbeda”. Asas nebis in idem dalam jurisprudensi MA jelas berbeda pengertiannya dengan ketentuan PMK ini.

Keempat, dengan diucapkan putusan maka berkekuatan hukum yang pasti atau tetap (kracht van gewijsde) tidak ada upaya hukum apapun untuk keberatan (Pasal 10 ayat (1) UU MK). Putusan final dan satu-satunya membedakan dengan putusan peradilan lainnya.

Kelimat, akibat hukum putusan MK terhadap ayat, pasal dan/atau bagian peraturan perundang-undangan lain terkait dengan UU yang dinyatakan tidak memiliki kekuatan mengikat dan terhadap perkara yang berlangsung baik dalam proses penyidikan, penuntutan, pemeriksaan persidangan dan proses lainnya tidak ditentukan baik dalam UU MK ataupun PMK. Pasal 55 UU MK hanya menentukan: “Pengujian peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang yang sedang dilakukan Mahkamah Agung wajib dihentikan apabila undang-undang yang menjadi dasar pengujian peraturan tersebut sedang dalam proses pengujian Mahkamah Konstitusi sampai ada putusan Mahkamah Konstititusi”.

Mengenai akibat hukum bagi UU lain dengan materi muatan juga tidak diatur. Akan tetapi masalahnya sebagaimana sistem perundang-undangan jika peraturan bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi tidak mengurangi kekuatan berlaku karena belum ada proses pencabutan, karena tidak dikenal putusan batal demi hukum (nietig van rechtwege). Sehingga proses pencabutan untuk tertib hukum sangat penting. Sehingga jika ini terjadi, lembaga pembentuk UU harus segera mengatur hal baru atau secara tegas mencabutnya UU berdasarkan putusan MK yang dijatuhkan.

Dalam proses pengujian sebelum putusan, MK tidak diberikan kewenangan perihal menghentikan atau menunda pemeriksaan sebelum perkara diputuskan. Dalam PMK hanya ditentukan tindakan penghentian sementara pemeriksaan permohonan pengujian undang-undang terhadap UUD 1945 atau penundaan putusan atas permohonan tersebut apabila permohonan dimaksud menyangkut pembentukan undang-undang yang diduga berkait dengan suatu tindak pidana (Pasal 16).

Masalahnya bagaimana jika pembentuk UU tidak melakukannya perubahan atau pencabutan? Apakah harus melalui pengajuan kembali dengan materi sama? Proses penghentian atau penangguhan perkara kedepan perlu diatur sehingga tidak merugikan pihak-pihak yang berkepentingan dengan pasal yang ternyata diputuskan inkonstitusional. Keterkaitan materi muatan dalam satu UU atau UU lain seharusnya diantisipasi MK pada pemeriksaan pendahuluan dan saat proses mengadili perkara tersebut. Sehingga ketidakpastian tidak terjadi dan membuang-buang waktu. Begitu juga pemohon pengujian harus lebih teliti menginventarisir ayat, pasal dan/ atau bagian dalam UU atau UU lain yang terkait objek pengujian yang akan diajukan ke MK.

“ULTRA PETITA” DAN BATAS-BATAS KEKUASAAN MK
Bukan berarti MK kekuasaannya “tanpa batas”, sebagaimana praktik MPR berdasar Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum amandemen.[28] Pasal 24C UUD 1945 telah membatasi kekuasaan MK. Kewenangan mengatur (regeling) tetap merupakan domain legislatif berdasarkan prinsip kedaulatan rakyat sebagai hak eksklusif wakil-wakil rakyat yang berdaulat untuk membatasi seseorang (presumption of liberty of the souvereign people). Kekuasaan lain dapat mengatur sepanjang atas mandatnya. Selain vonis yang dijatuhkan, MK juga berkuasa dalam regulasi (judicial legislation) sebagaimana MA.

UU MK menegaskan jika materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian dari UU inkonstitusional, MK hanya dapat menyatakan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat (not legally binding). MK tidak dapat membatalkan berlakunya UU (vernietigingsrecht) dan begitu juga tidak dapat merubah rumusan redaksi ayat, pasal atau bagian UU, apalagi memproduksi UU. Artinya hukum acara masih dalam batas, karena tidak memasuki ranah legislatif.

Kekuasaan MK terbatas sesuai kedudukan dan fungsinya. Hubungannya dengan kekuasaan lain diikat prinsip checks and balances. Diterimanya ultra petita di MK pertimbangan hukumnya seharusnya ditindaklanjuti DPR dan presiden menegaskannya dalam produk UU. Pembentukan UU tidak selayaknya mengkerdilkan kewenanganya sebagai lembaga penjaga konstitusi. MK berhak menunjuk hukum yang benar sesuai UUD 1945 dalam kasus yang ditanganinya, seperti MA menyisihkan atau menyingkirkan peraturan (to set aside) yang inkonstitusional sebagai inhaerent aan de rechterlijke werkzaamheid (tak terpisahkan dari karya hakim).

Sumber-sumber hukum pada umumnya khususnya sumber hukum tata negara menjadi tempat di mana hakim menguji konstitusionalitas UU. Tidak kalah penting diwaspadai menurut KC Wheare konstitusi dapat berubah berdasarkan empat macam cara di antaranya melalui penafsiran secara hukum (judicial interpretation). Perubahan ini dapat berarti merubah arti pada kata dan istilah yang digunakan di dalamnya. Kadang kala kata-kata dalam konstitusi tidak begitu jelas (vague) atau bermakna ganda. Sehingga pandangan-pandangan serta pemikirannya menentukan dalam penafsirannya. MA Amerika Serikat memiliki peranan penting menentukan dalam penyesuaian konstitusinya pada masyarakat baru yang lebih kompleks.[29]

Dengan demikian MK menafsirkan konstitusi tidak dibenarkan sampai membawa konstitusi menjadi lain atau menjadi konstitusi baru. Karena perubahan konstitusi merupakan kewenangan legislatif yakni MPR melalui perubahan formal. Berkaitan dengan belum diatur ketentuan hukum acara secara terperinci termasuk ultra petita, MK berhak mengatur penjabaran dalam PMK dan dalam perjalanan menemukan hukumnya dalam kekuasaan mengadili. Batasan yang dibenarkan dalam memutuskan tetap berlandaskan hukum acara tertulis dengan sifat hukum, asas-asas hukum, karakteristik yang membedakan hukum acara pengujian UU dengan yang lain. Batasan-batasan yang dibenarkan seharusnya dirumuskan dalam UU MK dengan revisi UU MK putusan mengandung ultra petita diperkenankan.

Jika lembaga legislatif lamban mengaturnya, produk-produk hukum putusan MK dalam pertimbangan hukumnya harus dituangkan dalam PMK terlebih dahulu. Pertimbangan menunda berlaku tidak mengikatnya UU KPK walaupun mengandung ultra petita dengan dasar “kekacauan dan ketidakpastian hukum serta menyediakan proses peralihan yang mulus terbentuknya aturan ke depan” seharusnya nanti MK konsisten untuk perkara yang sama pada masa-masa mendatang. Penemuan hukum ini selanjutnya harus dirumuskan dalam bentuk UU atau dalam PMK.

KESIMPULAN
Dalam beberapa putusannya MK telah memutuskan melebihi dari yang dimohonkan (ultra petita) sehingga dapat dikualifikasikan menjadi 3 (tiga) bentuk yaitu: Pertama, MK dalam menetapkan inkonstitusional pasal yang merupakan jantung UU dan sebagai dasar operasionalisasi pasal-pasal lain (bagian atau seluruh pasal UU) MK menyatakan tidak mengikat bagian atau UU secara keseluruhan. Kedua, termasuk jika bagian dalam pasal yang diuji inkonstitusional, maka diputuskan bagian lain dalam pasal tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Ketiga, MK menyatakan menunda tidak berlakunya UU yang dinyatakan inkonstitusional meskipun dalam permohonan tidak diminta.

Belum diatur ketentuan ultra petita baik dalam UUD 1945 maupun UU MK serta PMK dalam kekuasaannya mengadili menurut hukum harus ditemukan hakim hukumnya. Kewajiban hakim menggali, mengikuti, dan memahami nilai-nilai hukum dan rasa keadilan yang hidup dalam masyarakat, karena pengadilan tidak boleh menolak perkara. MK harus menemukan hukumnya utamanya dari hukum tertulis atau hukum tidak tertulis sesuai dan tidak berlawanan dengan UUD 1945.

Kedudukan MK dalam struktur ketatanegaraan sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman sejajar dengan MA. Batu uji dalam menguji adalah UUD 1945, sehingga MK satu-satunya lembaga penjaga dan penafsir konstitusi. Sebagai penafsir konstitusi tidak selayaknya menggunakan asas yang berlaku di peradilan perdata atau peradilan lainnya yang tidak sesuai dengan kedudukan, sifat dan karakter hukum acara pengujian untuk menjaga kesatuan sistem hukum dengan UUD 1945 sebagai hukum tertinggi.

Ultra petita sangat sesuai sifat hukum publik hukum acara pengujian UU. Dengan pengujian UU, hakim tidak dapat menggunakan asas tidak berbuat apa-apa atau hakim pasif dalam hukum acara perdata. Pengujian UU adalah mengenai konflik norma hukum antara UU dengan UUD 1945. Tugas hakim sangat berbeda, baik dengan legislator maupun hakim lainnya yang mengadili kasus konkrit. Tugas hakim konstitusi berbeda jauh dengan hakim lainnya dalam pemeriksaan, objeknya maupun dasar konstitusional yang digunakan serta kepentingan umum yang dilindungi.

Pemisahan tegas antarkekuasaan tidak sejalan untuk kepentingan publik. Kekuasaan kehakiman tidak hanya memproduk vonis, akan tetapi juga peraturan dan menemukan hukum dalam kekuasaan mengadilinya. Berbeda dengan hakim lain, apalagi dalam hukum perdata yaitu peraturan-peraturan hukum yang objeknya kepentingan-kepentingan khusus dan soal akan dipertahankan atau tidak diserahkan kepada yang berkepentingan.

Sifat hukum publik berakibat putusan yaitu: Pertama, putusan bersifat erga omnes. Kedua, putusan MK berlaku kedepan (prospective), bahkan di negara-negara lain banyak yang berlaku surut (retroactive) yang belum dikenal. Ketiga, semua orang harus menganggap putusan tersebut benar (res judicata pro veritate habetur) dan berlaku nebis in idem dengan dapat dimohonkan kembali dengan pengecualian syarat-syarat konstitusionalitas yang menjadi alasan permohonan yang bersangkutan berbeda. Keempat, sejak diucapkan memiliki kekuatan hukum pasti (kracht van gewijsde) dan tidak ada upaya hukum apapun. Kelima, akibat putusan terhadap UU lain yang materi muatannya sama atau perkara yang menggunakan pasal yang diperkarakan belum diatur, termasuk penangguhan atau penghentian perkara sebelum pengujian diputuskan.

Akan tetapi kekuasaan MK tidak tak terbatas sebagaimana praktik MPR sebagai lembaga penafsir konstitusi dengan merubah UUD 1945 menggunakan Tap MPR. Kekuasaan MK terbatas sesuai wewenang asli yang ditentukan dalam konstitusi. MK tidak dibenarkan merubah terlalu jauh UUD 1945 atau membuat konstitusi menjadi baru melalui penafsiran. Kekuasaan MK untuk mengatur terbatas sebagaimana yang didelegasikan oleh pembentuk UU. Dalam kekuasaan mengadilinya MK harus menggunakan sumber-sumber hukum pada umumnya khususnya sumber hukum tata negara.

Dengan dianut ultra petita di MK seharusnya diikuti perumusan UU untuk mengaturnya lebih terperinci berpedoman pertimbangan hukum yang beralasan. Apabila pembentuk UU lamban meyusun penjabaran hukum acara pengujian UU secara terperinci sesuai kedudukan, sifat, karakter dan asas-asas dalam PMK dan kekuasaan mengadili menurut hukum hakim harus menemukan hukum acara yang tepat untuk melaksanakan pengujian UU.


DAFTAR PUSTAKA

BUKU-BUKU
Apeldoorn, L.J. Van, 2001. Pengantar Ilmu Hukum, (terjemahan Oetarid Sadino), Cetakan Kedua puluh sembilan, Jakarta: Pradnya Paramita.
Asshiddiqie, Jimly, 2006. Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Cetakan Pertama, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI.
Hadjon, Philipus M., dan Djatmiati, Tatiek Sri., 2005. Argumentasi Hukum, Yogyakarta: Gadjah Mada University Press.
I. Rubini, dkk., 1982. Hukum Acara Perdata Dalam Yurisprudensi Mahkamah Agung (1955-1975), Bandung: Alumni.
Kansil, 1976. Kedudukan dan Ketetapan MPR Lembaga Tertinggi Negara, Jakarta: Pradnya Paramita.
Martosoewignyo, Sri Soemantri, 1979. Persepsi terhadap Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi dalam Batang Tubuh Undang-Undang Dasar 1945, Bandung: Penerbit Alumni.
Mertokusumo, Sudikno, 1988. Hukum Acara Perdata Indonesia, Cetakan Pertama, Yogyakarta: Liberty.
Prodjodikoro, Wirjono, 1983. Asas-Asas Hukum Tata Negara di Indonesia, Cetakan Kelima, Jakarta: Penerbit Dian Rakyat.
Ranawijaya, Usep, 1983. Hukum Tata Negara Indonesia Dasar-Dasarnya, Jakarta: Ghalia Indonesia.
Ranuhandoko, I.P.M, 2000. Terminologi Hukum, Cetakan Kedua, Jakarta: Sinar Grafika.
R. Soeparmono, 2000. Hukum Acara Perdata dan Yurisprudensi, Bandung: Mandar Maju.
R. Soepomo, tanpa tahun. Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia, Cetakan Kedua, Jakarta: Penerbitan Noordhoof-Kolff N.V.
Subagio, Mas, 1983. Lembaran Negara Republik Indonesia Sebagai Tempat Pengundangan Dalam Kenyataan, Bandung: Penerbit Alumni.
Subekti, 1981. Pembinaan Hukum Nasional, Bandung: Alumni.
Suny, Ismail, 1985. Pembagian Kekuasaan Negara Suatu Penyelidikan dalam Hukum Tatanegara Inggris, Amerika Serikat, Uni Soviet dan Indonesia, Jakarta: Aksara Baru.

SKRIPSI, JURNAL DAN ARTIKEL
Attamimi, A. Hamid S, “Majelis Permusyawaratan Rakyat Bukan Lembaga Perwakilan”, Suara Pembaruan, 14 September 1992.
Djunaedi, Eddy, “Judicial Review di Beberapa Negara Suatu Kajian Perbandingan”, Varia Peradilan, Tahun XV No. 172 Januari 2000.
Hadjon, Philipus M, “Wewenang Mahkamah Agung Menguji (In) Konstitusionalitas Undang-Undang (Suatu Analisis atas Memorandum IKAHI tanggal 23 Oktober 1966)”, Jurnal Yuridika, No.5 dan 6 Tahun XI, Sept-Des 1996.
Huda, Miftakhul, 2001. Hak Uji Materiil Undang-Undang (Analisis Terhadap Pasal 5 Ayat (1) Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000, Surabaya: Skripsi Fakultas Hukum Universitas Airlangga.
Mahfud MD, Moh. “Mendudukkan soal “Ultra Petita”, Kompas, 5 Pebruari 2007.
Nasution, Adnan Buyung. ”Quo Vadis Hukum dan Peradilan di Indonesia”, Kompas, 22 Desember 2006.Suara Karya, “Hakim boleh Memutus di luar Permohonan”, 12 Januari 2007.

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN DAN
PERATURAN MAHKAMAH KONSTITUSI
Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945 Amandemen I, Amandemen II, Amandemen III dan Amandemen IV.
Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Indonesia, Undang-Undang No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.
Indonesia, Undang-Undang No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman.
Indonesia, Undang-Undang No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Kostitusi.
Indonesia, Undang-Undang No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung.
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Peraturan MK No.06/PMK/2005 Tentang Pedoman Beracara dalam Perkara Pengujian Undang-Undang.

PUTUSAN MAHKAMAH KONSTITUSI DAN RISALAH
MKRI, Putusan perkara No.001-021-022/PUU-I/2003 tanggal 15 Desember 2004.
MKRI, Putusan perkara No.003/PUU-IV/2006 tanggal 25 Juli 2006.
MKRI, Putusan perkara No.005/PUU-IV/2006 tanggal 23 Agustus 2006.
MKRI, Putusan perkara No.006/PUU-IV/2006 tanggal 7 Desember 2006.
MKRI, Putusan perkara No.012-016-019/PUU-IV/2006 tanggal 19 Desember 2006.MKRI, Risalah Sidang Perkara No.12/PUU-IV/2006, No.016/PUU-IV/2006 danNo.019/PUU-IV/2006 Perihal Pengujian UU No.30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi Terhadap UUD 1945 Acara Mendengar Keterangan Pemerintah, Ahli dari Pemohon dan Ahli dari Pihak Terkait (KPK) (IV), Jakarta, Selasa, 21 November 2006.
[1] I.P.M. Ranuhandoko, Terminologi Hukum, Cetakan Kedua, (Jakarta: Sinar Grafika, 200), Hlm.522.
[2] Philipus Mandiri Hadjon, “Wewenang Mahkamah Agung Menguji (In) Konstitusionalitas Undang-Undang (Suatu Analisis atas Memorandum IKAHI tanggal 23 Oktober 1966)”, Jurnal Yuridika, No. 5 dan 6 Tahun XI, Sept-Des 1996, hlm. 32.
[3] Secara lengkap kelemahan konsep dan problem pelaksanaannya dapat dibaca dalam skripsi penulis tahun 2001, Miftakhul Huda, Hak Uji Materiil Undang-Undang (Analisis Terhadap Pasal 5 Ayat (1) Ketetapan MPR Nomor III/MPR/2000), (Surabaya: Skripsi Fakultas Hukum Universitas Airlangga, 2001).
[4] Hasil peninjauan UU yang dilakukan Presiden dan DPR dikeluarkannya 4 (empat) buah UU yaitu: (1) UU No. 25 Tahun 1968 tentang Pernyataan tidak berlakunya berbagai PENPRES dan PERPRES RI; (2) UU No. 5 Tahun 1969 tentang Pernyataan berbagai PENPRES dan PERPRES sebagai undang-undang; (3) UU No. 6 Tahun 1969 tentang Pernyataan tidak berlakunya berbagai UU dan PERPU; (4) UU No. 7 Tahun 1969 tentang Penetapan berbagai PERPU menjadi undang-undang, Kansil, Kedudukan dan Ketetapan MPR Lembaga Tertinggi Negara, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1976), hlm. 58-59; Lihat juga buku Mas Subagio, Lembaran Negara Republik Indonesia Sebagai Tempat Pengundangan dalam Kenyataan, (Bandung: Penerbit Alumni, 1983), hlm. 157-161.
[5] “Hakim boleh Memutus di luar Permohonan”, Suara Karya, 12 Januari 2007
[6] Pada dasarnya pemohon meminta pengujian Pasal 2 ayat (1), Penjelasan Pasal, Pasal 3, dan Penjelasan Pasal 3 (sepanjang kata dapat) dan ancaman pidananya sama baik yang merugikan negara atau tidak, serta pengujian terhadap percobaan tindak pidana sebagaimana Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3.
[7] Dalam jawaban Pemerintah RIS atas laporan Panitya Pelapor DPR tanggal 3 Agustus 1950, dikatakan bahwa maksud pernyataan tersebut ialah, bahwa dalam melakukan pemerintahan dan perundang-undangan negara, pemerintah dan DPR kerja bersama-sama untuk melaksanakan kemauan rakyat. R. Soepomo, Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia, Cetakan Kedua, (Jakarta: Penerbitan Noordhoof-Kolff N.V.tanpa tahun), hlm.15.
[8] Lihat, Wirjono Prodjodikoro, Asas-Asas Hukum Tata Negara di Indonesia, Cetakan Kelima, (Jakarta: Penerbit Dian Rakyat, 1983), hlm. 90.
[9] Moh Mahfud MD, “Mendudukkan soal Ultra Petita”, Kompas, 5 Pebruari 2007.
[10] Adnan Buyung Nasution, “Quo Vadis Hukum dan Peradilan di Indonesia”, Kompas, 22 Desember 2006.
[11] UUD 1945 terdiri dari atas Pembukaan dan pasal-pasal (Pasal II Aturan Tambahan Perubahan Keempat)
[12] Lihat, R. Subekti, Pembinaan Hukum Nasional, (Bandung: Alumni, 1981), hlm. 33-35.
[13] Ismail Suny, Pembagian Kekuasaan Negara Suatu Penyelidikan dalam Hukum Tatanegara Inggris, Amerika Serikat, Uni Soviet dan Indonesia, (Jakarta: Aksara Baru, 1985), hlm. 20.
[14] Miftakhul Huda, op. cit., hlm. 118.
[15] Wirjono Prodjodikoro, op. cit. hlm. 89.
[16] Philipus M Hadjon, Tatiek Sri Djatmiati, Argumentasi Hukum, (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2005), hlm. 42-44.
[17] Usep Ranawijaya, Hukum Tata Negara Indonesia Dasar-Dasarnya, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1983), hlm. 190.
[18] L.J. van Apeldoorn, Pengantar Ilmu Hukum (terjemahan Oetarid Sadino), cetakan kedua puluh sembilan, (Jakarta: Pradnya Paramita, 2001), hlm. 250-252.
[19] Sudikno Mertokusumo, op. cit., hlm. 9.
[20] Lihat buku Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Cetakan Pertama, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2006), hlm. 95-96.
[21] R. Soeparmono, Hukum Acara Perdata dan Yurisprudensi, (Bandung: Mandar Maju, 2000), hlm.148-149; I. Rubini, dkk, Hukum Acara Perdata Dalam Yurisprudensi Mahkamah Agung (1955-1975), (Bandung: Alumni, 1982), hlm. 266-277.
[22] MKRI, Risalah Sidang Perkara No. 12/PUU-IV/2006, No. 016/PUU-IV/2006 dan No. 019/PUU-IV/2006 Perihal Pengujian UU No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi terhadap UUD 1945, Acara Mendengar Keterangan Pemerintah, Ahli dari Pemohon dan Ahli dari Pihak Terkait (KPK) (IV), Jakarta, Selasa, 21 November 2006.
[23] Jimly Asshiddiqie, Model-Model Pengujian Konstitusional di Berbagai Negara, Cetakan Pertama, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MKRI, 2006), hlm. 51.
[24] Eddy Djunaedi, “Judicial Review di Beberapa Negara Suatu Kajian Perbandingan”, Varia Peradilan, Tahun XV No.172 Januari 2000, hlm. 108.
[25] Jimly Asshiddiqie, op. cit., hlm. 67.
[26] Eddy Djunaedi, op. cit., hlm. 108.
[27] Ibid., hlm. 109.
[28] Bahkan arti MPR sebagai “penjelmaan seluruh rakyat Indonesia” (Vertretungsorgan des Willens des Staatsvolkes) berakibat anggotanya tidak harus dipilih menjadikan MPR tanpa kontrol lembaga negara manapun dengan pengabaian prinsip-prinsip negara hukum, sistem konstitusional dan lainnya, lihat tulisan yang menafsirkan MPR terlalu jauh dalam A. Hamid S Attamimi, “Majelis Permusyawaratan Rakyat Bukan Lembaga Perwakilan”, Suara Pembaruan, 14 September 1992.
[29] Sri Soemantri Martosoewignyo, Persepsi Terhadap Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi Dalam Batang Tubuh Undang-Undang Dasar 1945, (Bandung: Penerbit Alumni, 1979), hlm. 186-191.

sumber: Jurnal Konstitusi Vol. 4 No. 3 (September 2007)